聚焦痛点难点断点 推进综合运输服务发展

《交通强国建设纲要》提出，到2035年，基本形成“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”；《国家综合立体交通网规划纲要》提出，构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网。实现上述发展目标，都离不开综合运输服务的支撑和保障作用。

当前推进综合运输服务发展，必须紧扣“交通强国”的目标，秉持“建设人民满意交通”的初心，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，让人民群众出行更安全、更便捷、更舒心、更满意。

我国综合运输服务发展的主要特征

(资料图片仅供参考)

近年来，交通运输部门奋力加快建设交通强国，在打造“人享其行、物畅其流”综合运输服务体系，建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国上取得重大成就。

从实践来看，综合运输服务主要呈现出“一超、两强”的特征：“一超”，即建成了超大规模的综合交通运输网络。内畅外联、通江达海的综合交通运输体系，有力服务支撑了我国作为世界第二大经济体和世界第一大货物贸易国的运转。“两强”，一是旅客出行服务能力大幅增强，“全国123出行交通圈”建设取得重要阶段性成果；二是货运物流保障能力大幅增强，“全球123快货物流圈”建设取得重要标志性成果。我国已经成为世界上运输最繁忙的国家之一，展示了“一个流动的中国”的勃勃生机。

同时，在综合运输服务发展中还存在“设施不衔接、数据不互联、制度不统一”和“联程客票不愿用、联运单证不好用、集装箱不共用”等亟待解决的突出问题。因此，当前及今后一个时期，推进综合运输服务发展，要针对上述问题，重点做好以下各方面工作，以旅客联程运输“一票制”为方向，更好满足人民群众高品质、个性化、多样化的出行服务需求；以货物多式联运“一单制”为方向，更好满足人民群众高价值、小批量、时效强的货运物流需求；以集装箱运输“一箱制”为方向，更好满足人民群众高时效、门到门、一体化的集装箱运输需求。

推进旅客联程运输“一票制”

经过多年努力，我国人民出行实现了由“走得了”向“走得好、走得安全、走得满意”的历史性跨越。在当前道路客货运输产能过剩、公众出行理念更新迭代、运输服务产品日益丰富的新形势下，“走得好”更趋向于满足人民群众个性化、多样化、品质化的出行需求。从实践来看，“走得好”还面临一些痛点：

其一，综合客运枢纽建得很漂亮，但功能不完善。一些新建综合客运枢纽，免安检换乘设施还不健全，旅客在一个枢纽单体内下飞机换乘高铁、下高铁换乘地铁，但却要重复安检。

其二，各运输方式都有信息化系统，但数据不联通。目前各种运输方式信息化系统受安全保护、商业利益等多重因素影响，始发终到时刻、晚点信息等关键数据尚未实现开放共享，导致联程运输第三方服务商不能通过正常渠道及时获取数据，也导致旅客无法实时查询联程航班、车次等运行信息。

其三，旅客都想联程出行，但不愿意买联程运输票。主要原因是非正常情况下联运服务保障机制不到位，特别是由于联运前段行程延误、取消和不可抗力等原因，导致联运后段行程无法正常进行时，旅客无法“一站式”完成联程客票退改签，必须分段进行操作，从而产生一定的时间和经济成本，影响了旅客体验。

推进旅客联程运输“一票制”发展，必须坚持“一次购票、一次支付、一证（码）通行”的总方向，按照“设施互通、数据联通、票务打通”的路线图，重点做好以下工作：

一是完善综合客运枢纽设施功能。新建综合客运枢纽，具备条件的应将空铁（轨）联运免安检换乘通道纳入工程设计。既有综合客运枢纽，具备条件的应加快实现民航到达旅客换乘铁路、城市轨道交通安检流程优化，扩大铁路、城市轨道交通间安检流程优化覆盖范围；不具备条件的应创造条件推动两种及以上运输方式间安检流程优化。

二是共享联程出行数据。铁路、公路、水路、民航领域加快建立数据共享机制，依托现有数据平台、通过数据接口服务等方式，实现各运输方式间数据共享。鼓励铁路、公路、水路、民航等运输企业，探索运用市场化机制和手段，通过股权合作、数据交易、资源置换等方式，将联程出行数据向第三方企业有条件开放。

三是建立联程客票退改签保障机制。探索建立非正常情况下承运人责任划分机制，鼓励支持在联运承运人之间协商一致的前提下，因联运前段行程承运人责任导致联运后段行程无法正常进行，联运后段行程承运人应协同支持免费退改签、中途地疏运等服务，或与旅客协商解决食宿、赔付等事宜，切实解决旅客联程运输票“好买不好退”的问题。

推进货物多式联运“一单制”

经过多年努力，我国货运物流“多小散弱”状况获得一定程度改善，但从打造现代物流系统来看，代表货运物流发展方向的货物多式联运“一单制”仍处在起步阶段，还存在一些亟待解决的问题，体现为“四难一少”：

一是多式联运信息共享难。当前，铁路、港口、船公司等多式联运各方出于各种考量，都希望对方开放数据，但自身共享数据意愿不强，导致货代、铁代、港口等办理一单多式联运业务，都要重复登录系统、重复填报数据，严重影响生产运行效率。

二是多式联运单证推广难。从实践效果看，以标准化多式联运运单替代现有各运输方式单证难度较大。一方面，各运输方式单证背后都有庞大的业务系统支撑，改变运输单证就要改革业务流程，对企业生产经营影响较大；另一方面，铁路、港口、船公司等企业都渴望在多式联运市场中占据主导地位，创建一份被多方认可的多式联运运单，需要打破体制机制阻碍和生产运营边界。

三是单证物权化落实难。我国多式联运单证主要适用《海商法》和《民法典》，但这些法律均未对多式联运运单给予明确法律定位。部分地方依托合同方式约定的多式联运运单物权凭证功能，仍需大量商业实践和法律规则支撑。推进多式联运单证物权化、落实铁路运输单证物权凭证功能，还缺少法律法规保障。

四是服务规则衔接互认难。目前，铁路、公路、水路、航空均形成各自相对完备的运输服务规则，不同运输方式在货类品名、危险品划分、包装与装载要求等方面规定各不相同，导致货物无法联运。

五是多式联运经营人少。当前，我国多式联运市场多由铁路、公路、水运等单一方式的承运企业，采取多次委托、分段运输的方式完成，国内具备跨运输方式货运组织能力并承担全程责任的多式联运经营人严重不足。

推进货物多式联运“一单制”，必须坚持依托一份多式联运单证，实现托运人一次委托、费用一次结算、货物一次保险、多式联运经营人全程负责的一体化运输服务的发展定位，重点做好以下工作：

一是多式联运信息要联起来。鼓励铁路、港口、船公司等企业运用股权合作、数据交易、资源置换等市场化机制，有条件开放多式联运数据。支持铁路、港口、船公司、陆港等具有一定信息化基础的骨干企业向多式联运信息集成服务商发展，整合集成不同运输方式信息数据，通过登陆一个业务系统、填报一次运单数据，完成一单多式联运业务办理，进一步压缩冗余业务环节、减少过程单据重复填报。

二是标准化单证要用起来。推广应用标准化单证，在实践中可分三步走：第一步，引导国内公铁联运率先使用标准化运单，提高铁路企业、公路企业对标准化运单的认可度，逐步推进单证系统与业务流程创新。第二步，引导铁路企业、水路企业在内贸铁水联运中探索应用标准化运单，做好与空运、海运运单的衔接，实现陆海空多式联运运单的统一。第三步，推动基于标准化运单的铁路、水路企业等单证系统和业务流程改造，实现“一单到底”。

三是单证物权凭证功能要实起来。从实践来看，赋予单证物权凭证功能，必须具备以下三个关键要素：第一，支持铁路企业、货运代理企业、银行保险机构与外贸企业等经营主体，通过订立合同等方式，明确各方权利义务。第二，通过进场单、提货码等方式，增强全程控货能力，保障单证物权凭证功能实现。第三，鼓励银行将风险可控的铁路运输单证作为结算和融资可接受的单证，为外贸企业提供国际结算、信用证开立、进出口贸易融资、供应链金融等服务。

四是联运服务规则要统起来。推动建立与多式联运相适应的规则协调和互认机制，研究制定不同运输方式货类品名、危险货物划分等衔接互认目录清单，建立完善操作规范、支付结算、赔偿责任、赔偿限额等规则体系，促进多式联运“一单制”服务模式规范实施。

五是多式联运经营人要多起来。鼓励铁路、大型公路运输、水路、航空企业等向多式联运经营人转型，提高跨运输方式货运组织能力并承担全程责任。鼓励各类货运、货代、金融机构等企业建立多式联运企业联盟，加强联盟企业间信息互通、业务协同、资源共享。

推进集装箱运输“一箱制”

近年来，我国集装箱运输发展迅速，2022年全国港口集装箱铁水联运量同比增长16%。但代表集装箱运输发展方向的“一箱制”还存在一些突出问题，集中体现在：

一是集装箱提还箱点布局不完善，表现在两个方面：一方面是海运箱上路难。由于内陆地区海运箱提还箱点少，进口货物的海运箱还箱很不方便，只能在港口换为铁路箱上路。另一方面是铁路箱下水难。铁路系统未大规模布局海外提还箱体系，也未与船公司进行全面合作，出口货物的铁路箱出去了回不来、运回来又不划算，所以大部分铁路箱到港口后仍需换成国际标准集装箱再上船运输。

二是集装箱服务规则不衔接，表现在三个方面：一是集装箱装载偏载要求不衔接；二是运价计费规则不衔接。集装箱海运段运输按箱计费，而铁路段运输按吨计费；三是危险货物品名分类不衔接。水运比铁路集装箱可承运的危险货物品类多，一些危险货物在水运可以使用集装箱，但到铁路就只能掏箱运输。

推进集装箱运输“一箱制”，必须坚持“不换箱、不开箱、一箱到底”的服务模式，推进集装箱铁水联运高质量发展，重点做好以下工作：

一是完善“中途不换箱”合作机制。推动铁路场站设立海运箱还箱点，提供内陆箱管服务，促进海运箱上线运输。统一内贸集装箱箱管服务规则，加快铁路境外还箱点和回程运输组织体系建设，推动符合国际标准的铁路箱下水运输。二是优化“全程不开箱”流程管理。规范集装箱货物积载、装卸转运、交接检查等作业流程，减少集装箱运输重复开箱、掏箱。三是提升“一箱到底”服务能力。健全集装箱综合枢纽港站布局，完善提箱、还箱、验箱、洗箱、修箱等服务规则，为客户提供“一箱到底”用箱服务。（同保）